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Capítulo 12:

 Administración territorial de 1845


Para los moderados que llegan al poder en mayo de 1844, era tarea urgente reformar la Constitución de 1837, donde dicen hay tres elementos peligrosos para el orden público que ellos tanto defienden, y en espacial la fracción centrista:

- Soberanía Nacional
- Milicia Nacional
- Ayuntamientos con dimensión política

Estos moderados sabían que los progresistas habían llegado al poder durante la Regencia gracias a las movilizaciones urbanas, que habían sido promovidas desde los ayuntamientos. Instituciones entonces con poder.

Y es que la Constitución de 1837 (Artículos 69, 71) reconocía una administración territorial en la que en los ayuntamientos, se podía hacer política.

Suprimir esto era un objetivo prioritario de los moderados. Era urgentísimo reformar la administración territorial.

Llegan los moderados en 1844 y dicen que la administración es caótica, sin unidad administrativa, y que es tarea urgente reformarla.

Y para reformarla vuelven a mirar a Francia, al modelo centralista francés, unitario y uniforme.

Son estas de 1845 que reforman la Administración Territorial, las llamadas leyes de autorización o leyes de delegación legislativa.

* Leyes de delegación legislativa:

Son cosas que pide un gobierno (en este caso el 1º de Narváez de 1844).
Las Cortes, que en principio tienen que hacer la ley, pues en ellas residía el poder legislativo junto con el Rey, autorizaban al gobierno a que la hiciese por ellas.

Son leyes de delegación, porque las Cortes delegan en el gobierno la capacidad legislativa que a ellas les corresponde.

El gobierno lo pide y se somete a votación, y si se aprueba, será el gobierno el encargado de hacer la ley, y se sancionará como ley. Pero son leyes no discutidas en Cortes, sino hechas por el Gobierno.

Este gobierno de los moderados pide esa posibilidad en diciembre de 1844 con mucha presión, como cuestión de gabinete, y dice que si las Cortes no lo admiten, que si no delegan en ellos para hacer la ley, todo el Gobierno dimitirá, lo que significaba una grave crisis política.

Son leyes de varios tipos. Las Cortes conocen la materia sobre la que van a versar estas leyes que ahora va a hacer el gobierno. Y en ese diciembre de 1844 piden para hacer la reforma de la Administración territorial, algo que para ellos es muy decisivo.

Los moderados dominan las Cámaras porque sólo ellos las formaban. Si sometían el tema a Cortes, hubiesen tardado de 1 a 2 años. De esta manera autorizada por ellas, ya en ese diciembre votan a favor, y el gobierno presenta las primeras leyes el 8 de enero de 1845, firmadas por Pidal. (Que ya las tenía previamente preparadas)

Son dos leyes muy importantes:

- Ley de organización y atribuciones del Ayuntamiento
- Ley de organización y atribuciones de las diputaciones provinciales

Y ya en abril presentan:

- Ley de organización y atribuciones de los Consejos provinciales
- Ley de organización y atribuciones de los jefes políticos

En 1857, y gobernando también los moderados, van a pedir a las Cortes la delegación para hacer el gobierno sobre la Ley de Educación.

Es la Ley Moyano, que fue también de autorización. Pero esta vez, Moyano establece unas bases sobre las que el Gobierno iba a fundamentar la ley.
Y esas bases si se discutieron en el Congreso.

Lo cierto es que este tipo de leyes, desde luego, no potenciaban el Parlamento. Y son los moderados los que recurren a esta figura.

En la propia Constitución se ve una consideración del Parlamento no tan fundamental en su sistema político, como la que sí tenían los progresistas.

Los moderados potencian el ejecutivo y devalúan el Parlamento.

Por tanto, antes de que la Constitución de 1845 fuera sancionada, las Leyes de Administración Territorial ya estaban hechas. Era para ellos tema urgente, y como ya hemos visto, importan ese sistema unitario francés.

En 1854 los progresistas están en el poder y analizan esas leyes de 1845, que habían sido por autorización. Y ellos sí plantean esta reforma en el Parlamento, y largamente.

Uno de los progresistas de esas Cortes de 1854-56, Gómez de la Serna, en su discurso (de 14 de diciembre de 1854), dice que aquellas leyes de 1845, habían resultado una copia defectuosa de la Administración Territorial francesa, porque los gobernadores civiles de aquí en nada se parecían a los prefectos franceses, que eran por encima de todo, grandes administradores. (Es García de Enterría el que hace este estudio)

Los argumentos que llevan a los moderados a establecer esa administración territorial centralista, uniforme y jerarquizada, fueron, además de robustecer el orden público, y suprimir la dimensión política de los ayuntamientos, son los mismas motivaciones que tuvo Felipe V a su llegada a España: Reformas para establecer un Estado unitario. (Decretos de Nueva Planta)

Este era un tema complejo en España por la herencia de una monarquía horizontal y compuesta de los Habsburgo.

Según García Cárcel, los liberales fueron los herederos de esas reformas de Felipe V.

Ellos buscaban una administración más racional, más eficaz y uniforme, para así consolidar el Estado-Nación liberal sobre una administración centralista y unitaria.

Pero esto era muy complejo, y así lo destacaba Martínez de la Rosa, que los estaba pidiendo desde los años 30. Él habla de la herencia de España, y afirma que con los Reyes Católicos le faltó un centro de unidad, y cierta homogeneidad, de cuya falta aún nos resentimos. Esos diferentes usos, fueros y privilegios traían una gravísima dificultad, y el gobierno es quien lo lamenta.

Ellos querían reafirmar ese centro de unidad que implicaba suprimir todo particularismo de identidad, toda diferencia regional, para establecer así, un Estado-Nación liberal, uniforme, y basado en una única identidad colectiva: la española.

El diputado Antonio Benavides decía en diciembre de 1844:

"No hay unidad absolutamente en nada, sino una especie de sistema federal que es necesario que desaparezca, para que se elimine esa separación de catalanes, aragoneses, etc.. Para establecer una identidad común, la española, y entonces España será grande. Y esto no puede hacerse sino por una fuerte y uniforme unidad territorial que debe hacerse por el Gobierno"

Y así entendieron estos moderados ese centro de unidad nacional.

Pero la de los moderados no fue la única alternativa. Había otras. Por ejemplo la del demócrata José María Orense, que entendía la unidad nacional de otra manera que Benavides:

" La unidad nacional, no es más que lo que interesa a todos igualmente, lo mismo al vecino de Sevilla que al de Santander, Barcelona o Coruña. Unidad nacional es que el ejército interese a todos, e igual la Marina, y las relaciones extranjeras y coloniales, o el asunto de pesos y medidas, de moneda, o de códigos. Estos son casos de interés nacional, porque a todos importan igualmente. Y sólo son los asuntos de interés general del país los que debe atender el Gobierno."

Según José María Orense, debía de existir una autonomía de provincias y municipios. Es un federalista, aunque sin mencionarlo.

Pese a estas otras visiones, fue la alternativa de 1844-45 de los moderados la mayoritaria, y la que va a aplicarse.

Había habido ya una serie de medidas importantes en el Estado liberal a partir de la muerte de Fernando VII en 1833:

* División provincial de 1833

* En enero de 1834 se establece el mapa judicial

* Marzo de 1834. Supresión de los Consejos. El último el de Castilla (antes muy potente) cuyas atribuciones judiciales pasan al Tribunal Supremo, las atribuciones administrativas a los jefes políticos, y las consultivas a un Consejo nuevo: el Consejo Real, con menos facultades que el antiguo, ya que sólo era un órgano consultivo.
Este Consejo Real desapareció en 1837, reapareció en 1844, y tuvo su configuración jurídica definitiva en 1858-60 con el gobierno de la Unión Liberal. Es el Consejo de Estado, que ha llegado a nuestros días.

* Abril de 1834. División de provincias en partidos judiciales.

* Septiembre de 1842. Regencia de Espartero. División militar. Se divide España en 12 capitanías generales.

* División de la Marina / División eclesiástica. Concordato con la Iglesia de 1851

* Leyes de 1845.

Son años de preocupación en España por la administración en determinados círculos políticos e intelectuales. Este interés en España por la administración es resultado de unas razones académicas, por dos decretos firmados por Espartero a finales de 1842:

- Octubre de 1842. Se reorganizan los estudios de Derecho y se introducen elementos de derecho administrativo. Es una asignatura nueva que va a perdurar.

- Diciembre de 1842. Se establece en Madrid una escuela especial de administración, que sólo funcionó dos años. Allí se iban a cursar estudios durante dos años de: administración, derecho administrativo, derecho político, derecho intelectual, economía política.
Son estudios previos y obligatorios para introducirse en la Administración pública.

Es la primera iniciativa que sale del poder para profesionalizar la carrera administrativa.
En julio de 1852 Bravo Murillo trata de profesionalizar a estos administrativos.

Ninguna de estas medidas va a prosperar. Todo este intento significó que tenía que haber unos profesores para impartir estas enseñanzas, y estudiantes que requieren una bibliografía. Y por eso en 1840 hay numerosas traducciones de los administrativistas franceses y españoles.

Se teoriza sobre la administración, y la obra de los moderados fue en este sentido mucho más rica que la de los progresistas, que pecó de escasa.

Son muchos los moderados destacados en esta materia, y pocos los progresistas: quizá José Posada Herrero y Gómez de la Serna. Pero en comparación con los moderados son pocos.

Las Leyes de 1845 fueron en conjunto valoradas negativamente durante el Bienio Progresista (1854-56)

En la revolución de los puritanos de 1854, de O´Donnell, donde aparece ya Canovas del Castillo, se dice en el Manifiesto de Manzanares, que se ha ido a la revolución por las leyes de organización territorial.

Es la crítica de Cánovas, que entró en política en 1849 de la mano del general O´Donnell, y que empiezan una relación política-personal. O´Donnell acaudilló a los puritanos contra el gobierno Sartorius, y un joven Cánovas fue el redactor del documento, que es muy importante en la Revolución de 1854.
Por primera vez Cánovas fue parlamentario en las Cortes Constituyentes de 1854. En diciembre, Cánovas hace el primer discurso en el Parlamento, y habla de dos aspectos:

- Valora muy negativamente las leyes de administración territorial de 1845, y dice que sólo fueron para hacer gobierno. "Sólo una máquina de ganar elecciones" dice Cánovas de ellas.

- Ros de Olano dijo, que ni siquiera valían para gobernar, sino para mandar. Que gobernar sólo se podía con una ley aprobada en Cortes, y mandar se hacía por una ley de temor.

Es diciembre de 1854, y anuncian ya la forja del tercer partido: la Unión Liberal, que en 1858 va a gobernar O´Donnell.
Es un tercer partido que no tiene recuerdos, que no sabe de donde viene, pero sí a donde va: "a la libertad y al orden" dice Cánovas.

Según Adolfo Posada:

"Esa administración de 1845, constituyó junto a Corona y Gobierno un sistema de poder a través del cual, el poder político transita unas decisiones, impone coactivamente unos comportamientos, y controla una sociedad. Ese sistema de poder estuvo por encima del sistema político en tiempos de Isabel II"

Es un sistema de poder que controló la vida provincial y municipal, y concentró el poder en el gobierno central.

- Rasgos comunes de la Administración Territorial de 1845:

- Se refuerza el centralismo

- Se robustece el orden público

- Se concentra el poder en los delegados de gobierno, sustituyendo a los delegados locales.

- Los cuerpos electorales son muy selectivos.

Se estableció así esta administración territorial centralista, uniforme, y jerárquica, porque todas las autoridades locales estaban supeditadas al gobernador civil, y a través de él, a la Corona.

Esa administración constituía una fuerza social muy atrayente para las clases medias y altas del país, y lo dice Mesonero Romanos

(Recomienda las novelas de Galdós: La de bringas, y Miau. Y una obra para comprender este tema: "Los españoles pintados por sí mismos")

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