3- LOS SERVICIOS NO PERSONALES - SNP

3.1 Generación de los contratos

Durante las dos últimas décadas, en el Sector Público del Perú, a través de las leyes anuales de presupuesto y en normas conexas, se han dictado medidas de racionalidad y de austeridad en el gasto fiscal en materia de personal, prohibiéndose la creación de plazas eliminadas como consecuencia del cese de sus titulares producto de antitécnicos y forzados procesos de reorganización del aparato público y que se hicieron en nombre de la modernización y la eficiencia, pero que sin embargo su verdadera intención fue sacar personal para sustituirlos por otros. Estas medidas irracionales, empujaron a los nuevos administradores y gestores públicos, a sustituir esta carencia de plazas optando por la atípica contratación de Servicios No Personales, encubriendo de esta manera una típica relación laboral a la luz de la primacía de la realidad.

3.2 Definición

El contrato, según la doctrina, es un acto jurídico que tiene efectos, que son obligaciones, siendo éstas las que tienen un objeto, constituido por las prestaciones que una parte se obliga a ejecutar a favor de la otra. La Constitución Política de 1979 en su artículo 42°, estableció que el trabajo en sus diversas modalidades es objeto de protección por el Estado sin discriminación alguna y dentro de un régimen de igualdad de trato. Constituye un principio de derecho el que las cosas no responden a la denominación dada por los interesados, sino a su naturaleza intrínseca y que es el fundamento del "principio de la primacía de la realidad".

Este fue el sustento constitucional y principista de la Segunda Sala del extinguido Tribunal del Servicio Civil para declarar fundada, en sede administrativa, la solicitud de reposición de una persona que prestó sus servicios bajo la modalidad de Servicios No Personales (SNP) por más de un año, desarrollando labores de carácter permanente y que fuera cesada en virtud de las normas de austeridad que estableció la Ley de Presupuesto del año 1988 que prohibió la contratación de servicios bajo esta modalidad. Además de tal fundamento constitucional, esa decisión jurisdiccional administrativa se sustentó en la Ley N° 24041, que ampara a los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente que tengan más de un año ininterrumpidos de servicios, señalando que los mismos no podían ser cesados ni destituidos sino por las causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo N° 276, no estando comprendidos en sus alcances los servidores públicos que realizan labores de carácter temporal de duración determinada o de corta duración, esto es por Servicios No Personales, cuyo período no exceda de un ejercicio presupuestal íntegro.

3.3 Principio de la Primacía de la Realidad

En el ámbito jurisdiccional, tanto el Poder Judicial como el Tribunal Constitucional, en uniforme jurisprudencia ha establecido que si el Juez constata la existencia de una relación laboral a pesar de la celebración de un contrato de servicio civil o mercantil, deberá preferir la aplicación de los principios de la primacía de la realidad y de la irrenunciabilidad sobre el de buena fe contractual que preconiza el Código Civil, para reconocer los derechos laborales que correspondan. Por tanto, es evidente que las labores, al margen de la apariencia temporal que se refleja en el contrato de servicios no personales, al tener en su ejecución las características de subordinación, dependencia y permanencia, son sin duda alguna de naturaleza laboral por este principio, que es un elemento implícito, impuesto por la propia naturaleza tuitiva de la actual Constitución Política, la que considera el trabajo como un deber y un derecho, base del bienestar social y medio de la realización de la persona; lo que tiene prioridad frente al principio constitucional que sostiene que los contratos son ley entre las partes. Ante este conflicto de bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, obviamente se ha preferido el de mayor valor como es el del trabajo, por ser un derecho que caen en la esfera de los derechos humanos universalmente reconocidos, al que los estados suscriptores deben protección.
   
3.4 Temporalidad del contrato de SNP

La temporalidad de un contrato, como así lo ha establecido el Tribunal Constitucional, significa lo fugaz o perentorio en el tiempo; y cuando es más de un año en que se presta bajo esta modalidad, este período extenso no refleja sino la naturaleza permanente de la labor prestada. La naturaleza permanente del trabajo que realiza una persona, está en función de la finalidad y objetivos de la Entidad que requiere los servicios.

3.5 La subordinación

El elemento que configura el contrato de trabajo, es la subordinación que se manifiesta en el hecho de que al poner el trabajador su capacidad laboral a disposición del empleador, le otorga a éste el poder de dirigirlo, de darle órdenes y de controlarlo, y él, por su parte, se obliga a obedecerle; esto es así por cuanto el ordenamiento jurídico laboral ha configurado como un rasgo esencial la obligación del trabajador de sujetarse a las decisiones del empleador durante el tiempo que dure la prestación de servicios. La leyes presupuestarias han empujado a los administradores públicos a describirlos forzadamente en el afán de diferenciar los términos de referencia objeto del contrato de los que se describen en los manuales de Organización de Funciones de la entidad, cuya ejecución está reservada sólo a quienes tienen vinculación laboral.

3.6 Problemática de los SNP

Por Decreto Supremo N° 004-2001-TR del 23 de febrero del 2001 se creó la Comisión Multisectorial encargada de estudiar y elaborar un informe sobre la situación del personal de la administración pública, ante la proliferación de los llamados contratos por servicios no personales, como también la existencia de numerosos pagos que se efectuaban no sólo fuera de la Planilla Unica de Pagos -que de única tenía sólo el nombre- sino a través de diversas fuentes y entidades. Es por todos conocido que el personal de muchas reparticiones y entidades públicas ha sido transferido al régimen laboral de la actividad privada, sin que se haya evaluado en qué medida dicho régimen era adecuado a las necesidades, obligaciones y responsabilidad que acompañan al ejercicio de la función pública.