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Capítulo 10:

 Gobierno central peruano. Contenido orgánico

3. EL ESTADO PERUANO EN SU CONTENIDO ORGÁNICO.

Hemos dicho que una parte esencial de la conceptualización del estado es su elemento orgánico, entendiendo por tal el conjunto de organismos que lo configuran y que ejercen sus funciones.

Los aspectos orgánicos de los Estados han variado sustantivamente durante este siglo, desarrollándose y creciendo en complejidad. Este es un fenómeno general, al margen de las características de cada país tanto en su grado de desarrollo como en la orientación ideológica que prepondera. En este sentido, podemos decir que el crecimiento del Estado es una tendencia general y permanente en el mundo actual. Naturalmente, este crecimiento puede darse organizada o desorganizadamente con eficiencia o sin ella, dentro de los marcos razonables o con derroche, y todo ello debe tomarse en cuenta desde una apreciación global del fenómeno. Pero que el estado crezca no es negativo en sí mismo. En muchos sentidos, y en especial cuando lo hace razonablemente, puede producir efectos sumamente positivos.

En el Estado peruano actual, debemos reconocer cinco niveles distintos: el gobierno central; los gobiernos regionales y locales; distintos órganos constitucionales con funciones específicas; la Administración Pública; y, las empresas del estado.

Cada uno de estos niveles tiene funciones diferentes, y ejerce influencias distintas dentro del Derecho. Para comprender cómo es nuestro sistema jurídico, y cuáles son las jerarquías existentes entre sus diversas normas, saber en sus términos generales en qué consisten estos niveles y cuáles son sus relaciones, resulta de primera importancia.
Sobre el aspecto orgánico del Estado se puede hacer extensas consideraciones y, aún, sólo descripciones. No es nuestra intención aquí desarrollarlas ampliamente, sino más bien dar una visión sintética y elemental de este aspecto orgánico para comprender otros aspectos del sistema jurídico. Una visión más completa de todos los temas teóricos y normativos de esta problemática corresponde a los estudios de Derecho Constitucional General, o Teoría del Estado como también se le conoce.

3.1. El Gobierno Central.

Los inicios del Estado Liberal están marcados por la teoría de la separación de poderes esbozada por Montesquieu en base a la experiencia inglesa, enriquecida luego por la Constitución Federal norteamericana y por la Revolución Francesa. En aquella época, los aspectos orgánicos del Estado eran más simples y reducidos que hoy en día. El Estado se limitaba a los tres poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), y a un aparato burocrático muy pequeño en relación a la actualidad.

Con posterioridad, el Estado fue asumiendo cada vez más funciones y estas fueron haciéndose más complicadas, produciéndose un vertiginoso crecimiento del aparato, y se decantaron niveles dentro de su organización. Allí fue que se estableció una necesaria diferenciación y, entonces, los tres poderes clásicos pasaron a ser Gobierno Central como órganos políticos y administrativos de nivel nacional por contraste con los órganos de gobierno local ( por ejemplo los municipios), la Administración que en general no tiene atribuciones políticas y, más tarde, las empresas del Estado.

Antes de pasar a la descripción de los tres poderes, debemos hacer una aclaración conceptual de importantes consecuencias para el Derecho y consiste en que la palabra "poderes", tiene dos posibles significados: un conjunto de funciones que realiza el Estado, y un conjunto de órganos que son los que ejecutan dichas funciones. Desde el punto de vista funcional, los "poderes" son tres: potestad legislativa que es la de emitir leyes del Estado; potestad ejecutiva que es la de conducir la política y la administración del Estado; y potestad jurisdiccional que es la de resolver los conflictos que se presentan y que requieren solución jurídica.

Desde el punto de vista orgánico, también son tres: el órgano legislativo; el órgano ejecutivo; y el órgano judicial. Originalmente, la teoría de la separación de poderes supuso que a cada órgano debía corresponder la potestad respectiva, pero la evolución de estas instituciones llevó a que cada órgano realice preponderantemente una de ellas, pero también asuma, eventualmente, algo de las otras dos.

Así, el órgano legislativo dicta leyes (potestad legislativa), pero también ve asuntos administrativos propios de la potestad ejecutiva (por ejemplo, todo lo referente a su organización interna y a los funcionarios que trabajan en él) y eventualmente asume funciones jurisdiccionales en ciertos Estados. Lo propio ocurre con el órgano judicial y, sobre todo el órgano ejecutivo, ha asumido en los últimos decenios tanto funciones inherentes a la potestad legislativa como la jurisdiccional. De esta manera, podemos decir que cada órgano realiza preferentemente su función respectiva, pero que no la realiza en exclusividad desde que todos, actualmente, comparten en menor grado las otras dos funciones de acuerdo a cada caso.

Para ello, al tratar materias jurídicas de relación entre el estado y Derecho, debemos diferenciar con cuidado cuando estamos utilizando la palabra "poderes" en sentido orgánico, y cuando en sentido funcional. Para diferenciarlos, cuando nos referimos al aspecto funcional, hablaremos de la potestad, función o atribución legislativa, ejecutiva o jurisdiccional; y, cuando hablemos del aspecto orgánico nos referiremos a órgano o poder legislativo, ejecutivo o judicial. La aclaración vale porque en algunas obras referidas a este tema, el lector podrá encontrar un uso terminológico distinto, o eventualmente, indiferenciado y a nuestro juicio es indispensable hacer la distinción.

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