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Capítulo 10:

 El sector público


EL PAPEL DEL ESTADO EN LAS ECONOMÍAS ACTUALES (Estado y mercado)

En los mercados se intercambian bienes, servicios y factores productivos por dinero, pero para realizar estas transacciones son necesarias unas reglas previas, reglas que si tuvieran que ser negociadas en cada ocasión que se realiza una transacción en el mercado serían muy costosas (costes de transacción). El Estado es una de las posibles organizaciones colectivas que consiguen disminuir estos costes, configurando y manteniendo un marco institucional apropiado para el desarrollo y la extensión de los mercados.

El Estado muchas veces participa en los mercados tratando de corregir o suplantar determinadas actuaciones suyas o sus consecuencias. Los estados modernos buscan tres objetivos: reducir los "fallos del mercado" (monopolios, externalidades, bienes públicos), redistribuir la renta más igualitariamente que el mercado, y reducir las perturbaciones cíclicas de la economía.
Para cumplir con las anteriores actuaciones, el Estado posee tres instrumentos: las regulaciones, la hacienda pública y las empresas públicas.

Tras la Segunda Guerra Mundial se impusieron las ideas de Keynes favorables al predominio del Estado sobre el mercado, insistiendo en los "fallos del mercado" (monopolios, externalidades, bienes públicos) que el Estado debía corregir. Pero desde 1980 se ha ido imponiendo una postura opuesta, que reconoce, que aunque falle el mercado el Estado muchas veces no está en condiciones de obtener mejores resultados, ya que también existen "fallos del Estado":
1) El Estado puede verse sometido a las presiones de grupos de interés que defienden objetivos particulares en vez de buscar el bien común.
2) El manejo de una cantidad elevada de recursos puede hacer que los servicios públicos sean poco eficientes, ya que dentro del Estado apenas hay competencia, la demanda no se forma libremente, y no se conoce con precisión el volumen o la cantidad ofertada.
Todo lo anterior hace que, en la actualidad, la tendencia en los países más desarrollados sea disminuir el papel del Estado, bien privatizando algunos servicios y empresas públicas, bien reconsiderando el papel y las funciones de cada Estado.

EL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA

En el sector público español hay que distinguir a las Administraciones Públicas, que funcionan por el principio de autoridad, de las Empresas Públicas, que aunque de titularidad pública, funcionan como empresas privadas.
Dentro de las Administraciones Públicas en España hay que distinguir:
- La Administración Central - está compuesta por el Estado Central y los Organismos Autónomos (como el Museo del Prado o el Instituto Nacional de Estadística), que son organismos teóricamente con un funcionamiento autónomo del Estado.
- La Seguridad Social es un organismo que tiene una especialización funcional en vez de territorial: el desarrollo del Estado de Bienestar sin tener en cuenta el territorio. Se financia directamente (cotizaciones de trabajadores y empresarios) y a través de las transferencias del Estado central.
- La Administración Territorial incluye a las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales (Ayuntamientos).

Desde la llegada de la democracia en España ha habido un intenso proceso de descentralización de las Administraciones Públicas, que ha hecho de España uno de los países más descentralizados del mundo. El proceso de descentralización se ha producido principalmente en los gastos, que se han mantenido en las Corporaciones Locales, pero que ha disminuido en el Estado central para aumentar en las Comunidades Autónomas. En cambio, los ingresos siguen estando muy centralizados. Este hecho (descentralización de los gastos y centralización de los ingresos) es uno de los problemas más importantes de la organización del sector público español, que habrá que solucionar, ya que las administraciones territoriales sólo gastan, pero sin la responsabilidad de ingresar (de quitar el dinero a sus ciudadanos).
A las instituciones de la Unión Europea (un "Estado" que está por encima del Estado español) se le han cedido numerosas competencias, como la política comercial, la política agraria, la política monetaria, o diversos elementos de la justicia.

LAS REGULACIONES EN ESPAÑA

Durante el franquismo, el Estado español ejerció un intenso intervencionismo regulador, a la vez que el peso de la Hacienda Pública era muy pequeño. Las regulaciones se centraron tanto en el proteccionismo exterior, como en los mercados interiores de bienes y de factores productivos (capital y trabajo), lo que originó una economía cerrada y rígida, incapaz de adaptarse a los cambios provenientes tanto de fuera como del propio desarrollo interno.
Cuando comenzó la democracia se buscó disminuir la regulación existente en el sector privado, a la vez que aumentar el peso de la Hacienda Pública.
Un informe reciente de la OCDE sobre las regulaciones en la economía española señalaba muchos más elementos positivos: mayor transparencia, menor discrecionalidad, simplificación de los procedimientos administrativos, creación de instituciones de regulación sectorial, y un tono general a favor de la liberalización.

LA HACIENDA PÚBLICA    

El sector público
Tabla: Participación del gasto público en la renta nacional

El Estado obtiene ingresos de forma coactiva a través de los impuestos (ingresos públicos) y, posteriormente, gasta ese dinero (gastos públicos). El nivel de ingresos y gastos públicos es fácil de medir relacionándolos con la renta nacional. El siguiente cuadro muestra la evolución del peso de la hacienda pública. Esta evolución confirma la relación entre crecimiento económico y peso del sector público: en los países más ricos los ingresos y gastos públicos suponen un mayor porcentaje de su renta nacional, y así países menos desarrollados (como España) a principios del siglo XX, tenían una hacienda pública proporcionalmente menor que la de los países más adelantados. También muestra que la dictadura de Franco mantuvo una hacienda pública menor que lo que correspondería al nivel de desarrollo de la economía española en esos años. Por ello, al finalizar la dictadura la economía española aumentó el peso de su hacienda pública hasta colocarla al nivel del resto de países con un desarrollo económico similar.

- El saldo presupuestario es la diferencia entre los ingresos y los gastos públicos. Si esta diferencia es positiva, se habla de superávit público, mientras que si es negativa, estamos ante un déficit público. En caso de déficit, el Estado tiene las siguientes opciones para poder gastar más de lo que ingresa:
- Emitir deuda pública, es decir, pedir prestado a quién esté dispuesto a dárselo.
- Recurrir a la riqueza acumulada en períodos anteriores. El Estado acude a este mecanismo, por ejemplo, cuando privatiza empresas nacionalizadas e ingresa el dinero de la venta.
- Utilizar la inflación a través de la emisión de moneda por encima de lo que necesita la actividad económica.

El régimen de Franco tenía un presupuesto muy pequeño y un saldo presupuestario muy equilibrado, por lo que no acumuló deuda pública. Pero a partir de 1976, aumentó el peso del sector público, y todos los años hasta la actualidad ha habido déficit público (excepto en 2003).
Si un Estado tiene déficit, las tres formas de financiarlo suponen, al final, una carga para los ciudadanos:
- Si el Estado se endeuda, esa deuda deberá devolverse en el futuro, y los intereses aumentarán la lista de gastos del Estado.
- Si el Estado vende riquezas acumuladas, se disminuye el patrimonio de los ciudadanos.
- Si el Estado financia su déficit vía expansión monetaria, la inflación producida es un impuesto que recae sobre los ciudadanos, en mayor medida sobre los pobres.
Por tanto, el déficit es una forma de impuesto, y habría que contabilizarlo, junto a la inflación y la deuda pública, como elementos que aumentan la presión fiscal.

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